加快改革財稅體制 完善公共財政體系
黨的十八大報告，從全局和戰(zhàn)略的高度，強調(diào)要全面深化經(jīng)濟體制改革，并對當(dāng)前及今后一個時期加快改革財稅體制、完善公共財政體系提出了明確要求。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會，按照中央的決策部署，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，以保障和改善民生為立足點，加快財稅體制改革，完善公共財政體系，更好地為全面建成小康社會服務(wù)。
一、健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的財政體制
財政體制是規(guī)范中央和地方政府間財政分配關(guān)系的制度安排。健全財政體制，既是推動城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進科學(xué)發(fā)展的重要體制保障，也是完善公共財政體系和社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀需要。
黨的十七大以來，通過深化改革，政府間財政分配關(guān)系進一步規(guī)范，中央政府的宏觀調(diào)控能力不斷增強，基層政府提供基本公共服務(wù)的能力有較大提高。在總體保持相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)改革與發(fā)展需要，適當(dāng)調(diào)整各級政府的收入劃分和支出責(zé)任。結(jié)合統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅改革和成品油稅費改革，理順和規(guī)范政府間收入劃分。結(jié)合農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，以及新農(nóng)合、新農(nóng)保等重大民生政策實施，按照東中西財政狀況確定差別補助政策，促進了財力與事權(quán)相匹配。中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付制度不斷健全。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，進一步加大歸并和清理專項轉(zhuǎn)移支付的力度。調(diào)整民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，逐步擴大資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。中央對地方的轉(zhuǎn)移支付（不含稅收返還）從2007年的14017億元增加到2012年的39912億元，年均增長26.9%。中央對地方轉(zhuǎn)移支付相應(yīng)形成地方財政收入，并由地方安排用于保障和改善民生等方面財政支出，有力地促進了基本公共服務(wù)均等化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。不斷深化省以下財政體制改革，探索建立了縣級基本財力保障機制，積極推進省直管縣和鄉(xiāng)財縣管財政管理方式改革，基層政府公共服務(wù)保障能力和財政管理水平進一步提高。
近些年完善財政體制取得了一定成效，但也存在政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分不夠清晰、轉(zhuǎn)移支付制度尚需完善、省以下財政體制改革還未完全到位等問題，迫切需要通過深化改革加以解決。按照黨的十八大報告要求，今后一個時期健全財政體制的主要目標(biāo)是：圍繞科學(xué)發(fā)展主題，按照健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制的總體要求，進一步理順各級政府間財政分配關(guān)系。合理界定中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任，優(yōu)化收入劃分和財力配置。健全統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效益。建立完善縣級基本財力保障機制，加強縣級政府提供基本公共服務(wù)財力保障。實現(xiàn)上述目標(biāo)，需要從我國社會主義初級階段基本國情出發(fā)，在保持分稅制財政體制框架基本穩(wěn)定的前提下，進一步健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的財政體制，為促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、更好地推動科學(xué)發(fā)展提供有力保障。
一是合理界定中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任
事權(quán)和支出責(zé)任清晰是財力與事權(quán)相匹配的重要前提。在合理劃分政府職能范圍和簡化政府層級的基礎(chǔ)上，遵循受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先等原則，明確劃分中央與地方以及各級地方政府之間事權(quán)與支出責(zé)任。力爭在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域支出責(zé)任劃分方面盡快取得明顯進展。同時，結(jié)合推進稅制改革，按照稅種屬性和經(jīng)濟效率等基本原則，研究進一步理順政府間收入劃分，促進財力與事權(quán)相匹配，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。
二是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)
轉(zhuǎn)移支付是實現(xiàn)財力與事權(quán)相匹配的重要保障。要科學(xué)設(shè)置、合理搭配一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，發(fā)揮好各自的作用，促進地方政府的財力與其事權(quán)相匹配。在明確劃分各級政府支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，逐步做到屬于地方政府事務(wù)，其自有收入不能滿足支出需求的，中央財政原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付給予補助；屬于中央委托事務(wù)，中央財政通過專項轉(zhuǎn)移支付足額安排資金；屬于中央地方共同事務(wù)和支出責(zé)任的支出，明確各自的負(fù)擔(dān)比例。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，完善中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付增長機制，提高轉(zhuǎn)移支付補助系數(shù)，逐步補足地方標(biāo)準(zhǔn)收支缺口。分類規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，并從監(jiān)管制度、技術(shù)操作等方面著手，進一步提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效益。
三是推進省以下財政體制改革
這是實現(xiàn)省以下各級政府財力與事權(quán)相匹配的客觀需要。規(guī)范省以下財政收入和政府支出責(zé)任劃分，將部分適合更高一級政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任上移，強化省級政府在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出責(zé)任，提高民生支出保障程度，促進省內(nèi)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。在注意處理好與現(xiàn)行行政管理體制和其他經(jīng)濟管理權(quán)限關(guān)系的基礎(chǔ)上，積極推進省直管縣財政管理方式改革。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，因地制宜深化鄉(xiāng)財縣管改革。
四是加快完善縣級基本財力保障機制
縣級政府是落實民生政策、提供基本公共服務(wù)的重要責(zé)任主體。要把加強縣級政府提供基本公共服務(wù)財力保障放在更加突出的位置，以實現(xiàn)保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生為目標(biāo)，在中央和省級財政加大支持力度的基礎(chǔ)上，通過建立和完善獎補機制，全面建立起縣級基本財力保障機制，并隨著經(jīng)濟財政發(fā)展逐步提高保障水平，進一步增強縣鄉(xiāng)政府提供基本公共服務(wù)能力，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
二、完善促進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系
公共財政具有穩(wěn)定經(jīng)濟、配置資源、收入分配、監(jiān)督管理等職能作用，是政府履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)、體制保障、政策工具和監(jiān)管手段。完善的公共財政體系，是促進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)、不斷改善民生的重要保障。
黨的十七大以來，圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，公共財政體系建設(shè)取得明顯進展。在財政體制逐步健全、財政收入保持平穩(wěn)較快增長的同時，不斷加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入，重點向困難地區(qū)、基層和群眾傾斜，有力推動了我國基本公共服務(wù)體系建設(shè)，切實保障和改善民生。全面實行城鄉(xiāng)免費義務(wù)教育，大力發(fā)展職業(yè)教育，公共教育體系日趨完備。實施積極就業(yè)政策，初步建立起面向全體勞動者的公共就業(yè)服務(wù)體系。社會保障制度逐步由城鎮(zhèn)向農(nóng)村、由職工向居民擴展，養(yǎng)老等社會保障水平逐步提高，城鄉(xiāng)社會救助體系和社會福利體系基本形成。深入推進醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，初步建立國家基本藥物制度，醫(yī)療保障水平不斷提高，全面實施免費基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目，逐步健全城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。加快保障性安居工程建設(shè)，初步形成以廉租住房、公共租賃住房和農(nóng)村危房改造等為主要內(nèi)容的基本住房保障制度。大力支持覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系建設(shè)，推動博物館、紀(jì)念館向社會免費開放。積極落實促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的各項財稅政策，逐步形成對主體功能區(qū)建設(shè)的財政轉(zhuǎn)移支付支撐體系。
雖然近些年公共財政體系建設(shè)取得明顯進展，對基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的保障水平明顯提高，但也存在基本公共服務(wù)財政保障力度需繼續(xù)加大，促進主體功能區(qū)建設(shè)的財稅政策有待進一步完善等問題。按照黨的十八大報告要求，今后一個時期，要完善促進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系，提升基本公共服務(wù)水平和均等化程度，推進形成人口、經(jīng)濟和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局，實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
一是促進基本公共服務(wù)均等化
在經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)上，完善財政收入穩(wěn)定增長機制，同時按照強化稅收、規(guī)范收費的原則，優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)，進一步提高財政收入質(zhì)量，提高基本公共服務(wù)財政保障能力。建立公共資源出讓收益合理共享機制，出讓收益主要用于公共服務(wù)支出。建立與經(jīng)濟發(fā)展和政府財力增長相適應(yīng)的基本公共服務(wù)財政支出增長機制，切實提高各級財政特別是縣級財政提供基本公共服務(wù)的保障能力。進一步優(yōu)化公共財政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先安排基本公共服務(wù)支出，增加教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、住房、公共文化、農(nóng)業(yè)水利、城鄉(xiāng)社區(qū)、生態(tài)環(huán)保等重點領(lǐng)域投入，切實保障和改善民生。完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，按照地區(qū)人口等因素合理安排基本公共服務(wù)支出，逐步提高基本公共服務(wù)均等化水平。
二是實施促進主體功能區(qū)建設(shè)的財稅政策
建立健全主體功能區(qū)利益補償機制，推進主體功能區(qū)建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)合理的區(qū)域經(jīng)濟社會和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展格局。加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，增強禁止開發(fā)與限制開發(fā)區(qū)域政府公共服務(wù)保障能力，加強生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護。完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度和省以下轉(zhuǎn)移支付制度，加大對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、中西部地區(qū)、民族地區(qū)、貧困地區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高人民生活水平。優(yōu)先推進西部大開發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展。支持區(qū)域間產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，完善跨區(qū)域合作機制，發(fā)揮各區(qū)域比較優(yōu)勢，增強經(jīng)濟整體競爭力，促進經(jīng)濟全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
三是完善財政預(yù)算管理制度
健全科學(xué)規(guī)范、注重績效的預(yù)算管理制度，是完善公共財政體系的重要內(nèi)容。要進一步增強財政預(yù)算的完整性、透明度和有效性。建立并不斷完善科學(xué)完整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、有機銜接的政府預(yù)算體系，全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動，統(tǒng)籌運用好公共資源。健全預(yù)算編制和執(zhí)行管理制度，強化預(yù)算科學(xué)化、精細化管理，增強預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，提高預(yù)算執(zhí)行的及時性、均衡性、有效性和安全性。完善預(yù)算公開制度，健全公開機制，規(guī)范預(yù)決算公開內(nèi)容和程序，促進預(yù)決算公開常態(tài)化、規(guī)范化和法制化，增強財政預(yù)算透明度。健全預(yù)算績效管理制度。將績效觀念和績效要求貫穿于財政管理的各個方面，逐步建立預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的全過程預(yù)算績效管理機制，提高財政資金使用效益。
三、形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度
稅收是政府履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、公平收入分配的重要手段。推進稅收制度改革，完善稅收體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度，體現(xiàn)正確的利益導(dǎo)向，對于推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、全面建成小康社會具有重要意義。
改革開放以來，在推進經(jīng)濟體制改革的過程中，我國的稅收制度先后進行了多次調(diào)整，稅收收入組織體系不斷健全。近些年來，通過持續(xù)深化稅制改革，逐步建立和完善了以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體，其他稅種相配合的復(fù)合稅制，政府與企業(yè)、個人之間的分配關(guān)系進一步規(guī)范，稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟和收入分配的作用得到較好發(fā)揮。統(tǒng)一了企業(yè)和個人的稅收制度，形成了有利于公平競爭的稅收環(huán)境。完善增值稅制度，全面實施消費型增值稅，促進了企業(yè)擴大投資和技術(shù)改造。順利推進成品油稅費改革，進一步理順了稅費關(guān)系，增強稅收促進節(jié)能減排的作用，建立了依法籌集公路發(fā)展資金的長效機制。在全國范圍內(nèi)實施原油、天然氣資源稅從價計征改革，完善了能源產(chǎn)品價格形成機制。開展營業(yè)稅改征增值稅試點，促進了服務(wù)業(yè)發(fā)展。推進個人住房房產(chǎn)稅改革試點，發(fā)揮房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配、引導(dǎo)居民合理住房消費的作用。調(diào)整和完善了個人所得稅、消費稅等稅收制度。健全城市維護建設(shè)稅等稅收制度，積極推進地方稅改革。在經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)上，國家財政實力不斷增強。
雖然我國稅制建設(shè)取得重要進展，但現(xiàn)行稅制仍然存在一些需要解決的問題，突出表現(xiàn)在：稅制結(jié)構(gòu)不盡合理，地方稅體系建設(shè)相對滯后，稅收在促進科學(xué)發(fā)展和調(diào)節(jié)收入分配方面的作用有待進一步發(fā)揮。按照黨的十八大報告要求，今后一個時期完善稅收制度的主要目標(biāo)是：健全以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體稅種，財產(chǎn)稅、環(huán)境資源稅及其他特定目的稅相協(xié)調(diào)，多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次調(diào)節(jié)的稅收體系，充分發(fā)揮稅收籌集國家財政收入的主渠道作用和調(diào)控經(jīng)濟、調(diào)節(jié)收入分配的職能作用，促進結(jié)構(gòu)優(yōu)化和社會公平，推動科學(xué)發(fā)展和社會和諧。實現(xiàn)上述目標(biāo)，需要按照簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管的原則，進一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，公平稅收負(fù)擔(dān)，規(guī)范收入分配秩序。
一是強化稅收促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的作用
在實施和完善消費型增值稅的基礎(chǔ)上，結(jié)合增值稅立法，穩(wěn)步擴大增值稅征收范圍，相應(yīng)調(diào)減營業(yè)稅等稅收，進一步消除重復(fù)征稅，最終實現(xiàn)貨物與勞務(wù)稅制的統(tǒng)一，促進服務(wù)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。合理調(diào)整消費稅范圍和稅率結(jié)構(gòu)，將部分容易污染環(huán)境、大量消耗資源的產(chǎn)品等納入消費稅征收范圍，增加消費稅應(yīng)稅品目，充分發(fā)揮消費稅促進節(jié)能減排和引導(dǎo)理性消費的作用。完善企業(yè)所得稅制度，鼓勵科技創(chuàng)新。進一步推進資源稅改革，將煤炭資源稅計征辦法由從量征收改為從價征收并適當(dāng)提高稅負(fù)水平，其他礦產(chǎn)資源等提高從量計征稅額，并適時將水資源納入資源稅征收范圍，促進資源節(jié)約和環(huán)境保護。選擇防治任務(wù)繁重、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成熟的稅目開征環(huán)境保護稅，逐步擴大征收范圍，促進環(huán)境友好型社會建設(shè)。
二是充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配的作用
實施個人所得稅改革，推進個人收入申報和財產(chǎn)登記、信息溝通等社會征信系統(tǒng)建設(shè)，逐步建立健全綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制度，將固定性、經(jīng)常性所得作為綜合所得按年計算征稅，將資本所得和臨時性、偶然性所得作為分類所得按次計算征稅，加大對高收入者的稅收調(diào)節(jié)力度，促進社會公平正義。完善消費稅制度，適應(yīng)消費品升級換代不斷加速、一些高端消費品向普通消費品轉(zhuǎn)變以及節(jié)約能源資源的要求日益迫切等趨勢，適當(dāng)調(diào)整部分消費品的稅目和稅率，進一步發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入分配的作用。深化房地產(chǎn)稅制改革，構(gòu)建合理完善的房地產(chǎn)稅收制度，有效調(diào)節(jié)財富分配。統(tǒng)籌推進房地產(chǎn)稅費改革，逐步改變目前房地產(chǎn)開發(fā)、流轉(zhuǎn)、保有環(huán)節(jié)各類收費和稅收并存的狀況。結(jié)合其他方面的稅制改革，對房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)征收的有關(guān)稅種進行簡并，合理安排稅收負(fù)擔(dān)。認(rèn)真總結(jié)個人住房房產(chǎn)稅改革試點經(jīng)驗，研究逐步在全國推開，同時積極推進單位房產(chǎn)的房產(chǎn)稅改革。根據(jù)適當(dāng)提高社會保障統(tǒng)籌級次的要求，健全社會保障籌資機制。按照“正稅清費”和“分類規(guī)范”原則，繼續(xù)清理整合行政事業(yè)性收費和政府性基金，進一步規(guī)范收入分配秩序。
三是構(gòu)建地方稅體系
結(jié)合上述稅收制度的改革完善，將財產(chǎn)行為類有關(guān)稅收作為地方稅體系的重要內(nèi)容，不斷增加地方稅收收入，進一步增強地方特別是中西部地區(qū)安排使用收入的自主性、編制預(yù)算的完整性和加強資金管理的積極性。在統(tǒng)一稅政的前提下，賦予省級政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限，培育地方支柱稅源。中央集中管理中央稅、共享稅的立法權(quán)、稅種開征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)等，以維護國家的整體利益。對于一般地方稅稅種，在中央統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上，賦予省級人民政府稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)，并允許省級人民政府制定實施細則或具體實施辦法。
