――《會計改革與發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》解讀之三

　　內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的、旨在實現(xiàn)控制目標(biāo)的過程。實踐證明，健全有效的內(nèi)部控制可以合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務(wù)報告及相關(guān)信息真實完整，提高經(jīng)營效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略?！笆晃濉睍r期，我國已建成了由《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》和18個應(yīng)用指引、1個評價指引、1個審計指引組成的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系?！笆濉睍r期，我們將重點抓好企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的貫徹實施?！稌嫺母锱c發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃》）提出，要完善內(nèi)部控制規(guī)范體系，穩(wěn)步推進(jìn)內(nèi)部控制規(guī)范體系有效實施。

　　一、推進(jìn)實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系意義重大

　　加強(qiáng)和完善企業(yè)內(nèi)部控制，已成為當(dāng)今世界資本市場發(fā)展的基礎(chǔ)性工作?；仡櫸覈髽I(yè)的發(fā)展歷程，建立健全內(nèi)部控制，是提升企業(yè)經(jīng)營管理水平和風(fēng)險防范能力、切實維護(hù)資本市場健康穩(wěn)定發(fā)展的重要舉措，也是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要抓手。根據(jù)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)重要指示精神，財政部牽頭，會同審計署、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等部門，在科學(xué)總結(jié)我國企業(yè)先進(jìn)的管理實務(wù)，系統(tǒng)借鑒發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家或地區(qū)相關(guān)規(guī)范的基礎(chǔ)上，分別于2008年、2010年發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》、《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，構(gòu)建了一套內(nèi)部環(huán)境優(yōu)化、風(fēng)險評估科學(xué)、控制措施得當(dāng)、信息溝通迅捷、監(jiān)督制約有力的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系，并要求自2011年1月1日起在我國上市公司和大中型企業(yè)分步實施。

　　推進(jìn)實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系，對于繼續(xù)有效應(yīng)對國際金融危機(jī),促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,促進(jìn)會計工作更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，具有重要意義：一是有助于企業(yè)樹立正確的經(jīng)營理念，不斷提升經(jīng)營管理水平和可持續(xù)發(fā)展能力。隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢的不斷發(fā)展，企業(yè)正處于改革和發(fā)展的關(guān)鍵時期，面臨的內(nèi)外風(fēng)險因素增多，需要探索改進(jìn)內(nèi)部管理的有效途徑和方法。加強(qiáng)內(nèi)部控制，有助于企業(yè)及時識別國內(nèi)外經(jīng)營環(huán)境急劇變化形成的各類風(fēng)險，有助于企業(yè)不斷健全在戰(zhàn)略風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、合規(guī)風(fēng)險、安全生產(chǎn)風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險等方面的管控措施，幫助企業(yè)規(guī)避危機(jī)的沖擊，并獲得更多更好的發(fā)展機(jī)會，從而更好更快更穩(wěn)地實現(xiàn)其發(fā)展戰(zhàn)略，提升可持續(xù)發(fā)展能力。二是有利于深化企業(yè)改革，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全現(xiàn)代市場體系。企業(yè)是現(xiàn)代市場體系中的最主要的、最活躍的主體，建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，深化企業(yè)改革的有效途徑。現(xiàn)代企業(yè)制度要求企業(yè)治理結(jié)構(gòu)順暢、行為規(guī)范、決策理性、責(zé)任明確，成為真正自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭的主體。建設(shè)與實施內(nèi)部控制，有助于企業(yè)完善治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部約束機(jī)制，有助于企業(yè)提高資源管理與利用的安全性和有效性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)資源的有效配置，推動健全現(xiàn)代市場體系。三是有利于維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序和社會公眾合法權(quán)益。健全有效的內(nèi)部控制，能夠促進(jìn)企業(yè)遵守國家法律法規(guī)和規(guī)章制度，保障企業(yè)資產(chǎn)安全，減少舞弊，提高財務(wù)信息質(zhì)量，提升財務(wù)報告的有效性，從而保證投資者對高質(zhì)量財務(wù)信息的需求，保護(hù)投資者的合法權(quán)益，促進(jìn)資本市場的健康有序發(fā)展。

　　二、企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系試點工作進(jìn)展順利

　　2010年4月26日，財政部、證監(jiān)會、審計署、國資委、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合召開企業(yè)內(nèi)部控制配套指引發(fā)布暨貫徹實施動員大會，就貫徹實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系進(jìn)行全面部署。按照“選擇試點、逐步推廣、總結(jié)經(jīng)驗、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，財政部和證監(jiān)會選擇了內(nèi)控體系較為健全的在境內(nèi)外同時上市的69家公司自2011年1月1日起實施，同時選擇了211家主板上市的公司進(jìn)行試點。為推動實施和試點工作，各省財政部門會同證券、審計、銀行、保險、國資等監(jiān)管部門成立聯(lián)合工作組，召開企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系宣傳動員大會，制定實施方案，選擇有關(guān)企業(yè)開展試點工作；通過舉辦培訓(xùn)班、研討會、論壇等方式，借助網(wǎng)絡(luò)、報刊等媒體，積極開展企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系宣傳培訓(xùn)活動；密切跟蹤上市公司執(zhí)行和試點的情況，適時進(jìn)行政策咨詢和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，形成了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合力推動的局面，奠定了內(nèi)部控制規(guī)范體系貫徹實施的堅強(qiáng)組織保障，內(nèi)控理念得以深入人心、深入社會、深入企業(yè)。

　　實施和試點企業(yè)負(fù)責(zé)人高度重視內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)與實施工作，建立健全內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)體制和組織機(jī)構(gòu)，結(jié)合行業(yè)特點和企業(yè)經(jīng)營管理狀況，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，強(qiáng)化風(fēng)險控制，健全內(nèi)控制度，確保內(nèi)控規(guī)范體系與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相契合、與企業(yè)內(nèi)部管理相統(tǒng)一，做到實施試點工作開展穩(wěn)妥有效。會計師事務(wù)所和內(nèi)控咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)內(nèi)控業(yè)務(wù)培訓(xùn)、拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域、提升業(yè)務(wù)質(zhì)量，并為政府決策貢獻(xiàn)智慧，為企業(yè)內(nèi)控實務(wù)出謀劃策。通過內(nèi)控規(guī)范體系的貫徹實施，一批內(nèi)控咨詢和服務(wù)機(jī)構(gòu)明確了自身新的業(yè)務(wù)發(fā)展方向，豐富了自身發(fā)展的途徑，同時又為企業(yè)貫徹實施內(nèi)控規(guī)范體系提供支持和服務(wù)。

　　三、明確“十二五”時期貫徹實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系的目標(biāo)任務(wù)

　　實施和試點工作總體進(jìn)展順利，但由于內(nèi)部控制涉及企業(yè)經(jīng)營管理的方方面面，需要企業(yè)每一個員工的共同參與，所以在實施過程中還存在一些阻力和難點，比如，一些企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和員工對貫徹實施內(nèi)部控制規(guī)范體系的重要性和緊迫性認(rèn)識不足，熟悉企業(yè)經(jīng)營管理又系統(tǒng)掌握內(nèi)部控制規(guī)范體系的人才缺乏，企業(yè)難以權(quán)衡好內(nèi)部控制的實施成本與預(yù)期效益的關(guān)系，難以協(xié)調(diào)好內(nèi)部控制與其他現(xiàn)有管理體系的關(guān)系，難以制定好企業(yè)內(nèi)部控制缺陷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，等等。企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系的實施是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，有很多需要總結(jié)完善、充實提高之處，一些不利于內(nèi)部控制規(guī)范體系順利實施的體制機(jī)制障礙仍然存在，需要在“十二五”時期的貫徹實施工作中予以改進(jìn)提升、完善解決。

　　為此，《規(guī)劃》提出要不斷完善和強(qiáng)化實施內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系的目標(biāo)，明確了抓好企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系貫徹實施的任務(wù)，即：加強(qiáng)與有關(guān)政府部門的溝通協(xié)調(diào)，大力推動內(nèi)部控制規(guī)范體系在全社會范圍內(nèi)更加廣泛地發(fā)揮作用。指導(dǎo)各地制定本地區(qū)企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范貫徹實施方案，及時掌握地方貫徹實施內(nèi)部控制規(guī)范的進(jìn)展情況，確保企業(yè)平穩(wěn)有效實施。發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)在建立企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系中深入?yún)⑴c的作用，為企業(yè)內(nèi)部控制制度建設(shè)提供鑒證、咨詢服務(wù)。通過有獎?wù)魑?、?jīng)驗交流、知識大賽等形式，總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗和做法，在全社會形成加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的良好氛圍，推動企業(yè)自覺加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)。不斷總結(jié)完善企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系，會同相關(guān)部門研究擬訂金融、保險、證券行業(yè)的內(nèi)部控制規(guī)范體系，研究解決實施中存在的制度建設(shè)問題。

　　四、切實抓好“十二五”時期企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系的貫徹落實

　　為確保企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系的貫徹實施工作落到實處，使加強(qiáng)內(nèi)部控制真正成為我國企業(yè)的內(nèi)在需求、慣常思維和行為習(xí)慣，真正成為我國企業(yè)經(jīng)營管理再上新臺階的助推器，真正成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的好幫手，“十二五”時期，我們將在總結(jié)經(jīng)驗和優(yōu)化完善的基礎(chǔ)上，積極應(yīng)對實施中出現(xiàn)的新情況、新問題，切實做到認(rèn)識到位、組織到位、人員到位、實施到位、監(jiān)督到位。

　?。ㄒ唬┘訌?qiáng)內(nèi)部控制規(guī)范體系的宣傳培訓(xùn)，為貫徹實施內(nèi)控規(guī)范營造良好的輿論氛圍和社會環(huán)境。各級財政部門和有關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)充分利用各種宣傳媒介的作用，通過企業(yè)管理人員喜聞樂見的各種形式，不斷深化企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系的宣傳、動員和培訓(xùn)工作，進(jìn)一步提高有關(guān)單位及其負(fù)責(zé)人依法支持內(nèi)部控制工作的自覺性，增強(qiáng)做好內(nèi)控工作的使命感、責(zé)任感和緊迫感，使廣大企業(yè)員工和注冊會計師了解、掌握企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系的主要內(nèi)容、基本要求和精神實質(zhì)，不斷優(yōu)化企業(yè)內(nèi)控環(huán)境，強(qiáng)化風(fēng)險防范意識。“十二五”時期，財政部還將通過開展全國會計、內(nèi)控知識大賽，在全社會范圍內(nèi)普及內(nèi)控理念、技術(shù)和方法，為企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系的貫徹實施創(chuàng)造有利條件和營造良好氛圍。

　?。ǘ┘訌?qiáng)內(nèi)部控制人才建設(shè)，著力培養(yǎng)勝任內(nèi)控崗位的復(fù)合型人才。企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系能否實施好，關(guān)鍵靠人才。企業(yè)內(nèi)部控制滲透于整個組織的一系列活動中，內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)涉及公司治理、風(fēng)險管理、質(zhì)量管理、信息系統(tǒng)、審計監(jiān)督、企業(yè)文化建設(shè)等領(lǐng)域，涵蓋的知識面廣，業(yè)務(wù)流程復(fù)雜，各種技能要求全面，測評方法和測評工具復(fù)雜細(xì)致，需要整合企業(yè)管理、財務(wù)會計、信息系統(tǒng)和監(jiān)控流程等知識和技能。“十二五”時期，財政部將大力推進(jìn)會計人才戰(zhàn)略，創(chuàng)新培養(yǎng)使用模式，加快全國會計領(lǐng)軍人才培養(yǎng)，加強(qiáng)會計人才培養(yǎng)基地建設(shè)，將內(nèi)部控制納入會計人員繼續(xù)教育內(nèi)容，引導(dǎo)企業(yè)和會計師事務(wù)所積極引入和培養(yǎng)內(nèi)控人才，合理調(diào)配人才資源，組建專業(yè)內(nèi)部控制團(tuán)隊，為加強(qiáng)我國企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)提供堅實的人才保障。

　?。ㄈ┤嫦到y(tǒng)總結(jié)內(nèi)部控制建設(shè)與實施的經(jīng)驗，形成可供參考和借鑒的內(nèi)控典型案例。我國企業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)與實施還處于起步階段，可循的經(jīng)驗或案例較少，很多企業(yè)都是摸著石頭過河，走了不少彎路。為此，財政部將聯(lián)合證監(jiān)會、國資委等有關(guān)監(jiān)管部門，通過開展企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系實施情況問卷調(diào)查、組織內(nèi)控有獎?wù)魑?、召開內(nèi)控經(jīng)驗交流會等多種形式，在對我國企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)與實施情況進(jìn)行全面、系統(tǒng)、深刻總結(jié)的基礎(chǔ)上，收集、挖掘、整理形成一批具有行業(yè)代表性、具備一定典型特點或建成一套完整體系的優(yōu)秀案例，為其他公司的內(nèi)控實踐提供更多樣板參考和經(jīng)驗指導(dǎo)。

　　（四）建立健全內(nèi)部控制相關(guān)法律法規(guī)和配套文件，著力構(gòu)建完整的內(nèi)部控制規(guī)范體系。目前，我們已經(jīng)建立了一套企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系，并逐步在社會各界達(dá)成共識。下一步，我們將定期收集企業(yè)在實施過程中存在的主要問題，聯(lián)合證監(jiān)會發(fā)布有關(guān)解釋說明，以便指導(dǎo)和推動上市公司更好地實施內(nèi)部控制規(guī)范體系。同時，我們還將設(shè)法推動在現(xiàn)有的法律法規(guī)體系中補(bǔ)充完善內(nèi)部控制的普適性要求，協(xié)調(diào)相關(guān)部門，有針對性地在《會計法》、《注冊會計師法》、《公司法》、《證券法》等法律中補(bǔ)充、調(diào)整與內(nèi)部控制相關(guān)的條款，將企業(yè)建立和維護(hù)有效的內(nèi)部控制體系提升到法律的高度。從而形成以相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)、以基本規(guī)范為統(tǒng)領(lǐng)、以配套指引和解釋說明為補(bǔ)充的內(nèi)部控制規(guī)范體系。

　　（五）加強(qiáng)與有關(guān)監(jiān)管部門的密切配合，形成高效聯(lián)動的實施和監(jiān)管機(jī)制。各級財政部門應(yīng)聯(lián)合國資、證券、審計、銀行、保險等監(jiān)管部門，選擇不同行業(yè)、不同類型的企業(yè)開展分類試點，并密切跟蹤、全面掌握有關(guān)上市公司、大中型企業(yè)和會計師事務(wù)所執(zhí)行企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系的情況，發(fā)現(xiàn)問題，及時跟進(jìn)，迅速反應(yīng)，妥善應(yīng)對。同時，要把上市公司和有關(guān)企業(yè)執(zhí)行企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系情況，作為今后一段時間會計監(jiān)督和會計信息質(zhì)量檢查工作的重點，并對會計師事務(wù)所執(zhí)行內(nèi)部控制審計工作進(jìn)行專項檢查或延伸檢查。“十二五”時期，財政部將根據(jù)各有關(guān)部門監(jiān)督檢查的結(jié)果，科學(xué)合理地評估企業(yè)的執(zhí)行情況，對于執(zhí)行得好的企業(yè)，采取一定方式，通過有關(guān)渠道進(jìn)行宣傳和弘揚(yáng)；對于執(zhí)行不到位、存在內(nèi)部控制重大缺陷但未按照企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范要求進(jìn)行報告或披露的，將督促整改，要求有關(guān)部門重點監(jiān)控；對于存在嚴(yán)重問題的，我們還將依法處理。

　?。└櫻芯亢徒梃b國外內(nèi)部控制先進(jìn)理論和實踐經(jīng)驗，著力推進(jìn)我國內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)的國際趨同。我國的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系吸收借鑒了世界各國的理論與實踐經(jīng)驗，同時緊密結(jié)合中國實際，在內(nèi)控的目標(biāo)、原則、要素和組織實施等諸多方面，實現(xiàn)了若干重大創(chuàng)新?！笆濉睍r期，我們將與其他國家或地區(qū)內(nèi)部控制規(guī)范制定組織、資本市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立更加密切的交流與合作，跟蹤和研究國外關(guān)于內(nèi)部控制的最新規(guī)定或有關(guān)報告，吸取借鑒國外監(jiān)管經(jīng)驗和有價值的新觀點，不斷健全完善我國的內(nèi)部控制規(guī)范體系，爭取與國際主要資本市場建立互認(rèn)機(jī)制，降低中國企業(yè)境外融資成本。

當(dāng)今世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展，企業(yè)面臨的外部環(huán)境更加復(fù)雜，我們要更加清醒地認(rèn)識到，推動企業(yè)建立健全內(nèi)部控制責(zé)任重大，任務(wù)艱巨?！笆濉睍r期，我們要牢牢把握當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)大變革的重要機(jī)遇期，牢牢把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)運(yùn)行的基本規(guī)律，堅持科學(xué)發(fā)展、真抓實干、精心組織，穩(wěn)步推進(jìn)企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系的不斷完善和有效實施，努力推動我國內(nèi)控事業(yè)的不斷壯大，為我國企業(yè)改革發(fā)展和金融經(jīng)濟(jì)安全保駕護(hù)航。