原文：屬地中央預算單位預算編制與執(zhí)行差異的分析及建議

來源：財政部安徽省監(jiān)管局、榕樹碼頭，審計之家編輯整理。

預算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和決策，反映政府的活動范圍和方向，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐?？茖W編制預算和認真執(zhí)行預算是預算單位優(yōu)化資源配置、加強管理、提高效率的必然要求。新的預算法第十七條規(guī)定，各級預算的編制、執(zhí)行應當建立健全相互制約、相互協(xié)調(diào)的機制。《國務院關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）進一步強調(diào)，要強化預算執(zhí)行和績效管理，增強預算約束力。安徽監(jiān)管局監(jiān)管發(fā)現(xiàn)，近幾年屬地中央單位部門預算編制和執(zhí)行質(zhì)量不斷提高，預算資金使用效益持續(xù)提升，但同時也發(fā)現(xiàn)部分預算單位還存在預算統(tǒng)籌力度不足、預算編制不夠科學、執(zhí)行約束不夠有力、績效管理理念不強等問題，導致預算編制與執(zhí)行存在一定差異。

一、預算編制與執(zhí)行差異情況和原因剖析

（一）部分預算單位預算編制工作有待加強。預算編制是預算管理的起點，部分預算單位預算編制工作還需不斷適應深化預算管理改革的要求，結(jié)合單位實際情況，采取科學合理的預算編制方法，有針對性地進行編制。如有的預算單位在編報項目預算時，習慣于參考往年的項目編制情況，未能結(jié)合單位業(yè)務發(fā)展的實際需求和充分考慮“堅持過緊日子”的要求，出現(xiàn)項目預算編制與實際脫節(jié)的問題。隨著部門預算改革的不斷深化，預算編制科學性、前瞻性要求不斷提高，在編制環(huán)節(jié)如不能精準預測、精心編制，則會從源頭上制約預算編制的質(zhì)量和約束力。

（二）部分預算單位預算執(zhí)行過程不夠嚴格精準。按程序批復下達的預算具有法定約束力，而一些預算單位在預算執(zhí)行中還存在一定的隨意性，執(zhí)行管理較為粗放，影響了預算執(zhí)行的精準科學，造成編制與執(zhí)行差異。如有的預算單位對項目預算執(zhí)行績效缺乏關(guān)注、對執(zhí)行過程缺乏必要的監(jiān)督和控制等，導致預算執(zhí)行進度慢、執(zhí)行效果差，甚至出現(xiàn)“跑冒滴漏”的現(xiàn)象，影響財政資金使用效益；有的預算單位在項目預算執(zhí)行中，項目實際支出與年初支出計劃存在一定差異，項目支出計劃約束力弱，未得到嚴格遵守，合理性和科學性有待提高。此外，個別預算單位“紅線”意識不強，項目資金支出程序不夠嚴格，雖總體上支出進度較快，但與支出預算和支出計劃不完全吻合。

（三）部分預算單位預算執(zhí)行約束不夠到位。預算執(zhí)行監(jiān)管工作沒有完全到位，預算執(zhí)行得不到有效約束，常常出現(xiàn)資金支出不按照計劃、不按流程等情況，甚至產(chǎn)生擠占挪用等違規(guī)問題，使得預算執(zhí)行與已批復預算脫節(jié)現(xiàn)象難以得到有效控制。如部分預算單位的支出項目主要是由業(yè)務部門提出設置建議，項目預算的編制則由單位財務部門細化編報，項目預算的執(zhí)行又歸由業(yè)務部門具體執(zhí)行。在執(zhí)行過程中，財務部門受制于對業(yè)務工作不夠了解或?qū)I(yè)業(yè)務不夠熟悉，難以對業(yè)務部門不規(guī)范、不合理的執(zhí)行問題形成有效約束，也造成預算執(zhí)行與編制出現(xiàn)差異。

（四）部分預算單位內(nèi)部工作協(xié)同機制還需完善。科學的預算編制和高效的預算執(zhí)行，需要財務部門和業(yè)務部門密切協(xié)作配合。部分預算單位在一定程度上還存在業(yè)務工作和預算工作“兩張皮”現(xiàn)象。比如在預算編制過程中，對上年度預算執(zhí)行情況的分析和對新一年度業(yè)務需求的預判不夠充分，對預算執(zhí)行進度無法合理預計，甚至出現(xiàn)預算編制工作“歲歲年年數(shù)相同”的情況。有的預算單位項目績效指標設置和年度績效評價由業(yè)務部門和財務部門分別承擔，部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動不夠、項目績效管理意識不夠強，造成績效管理工作責任落實不到位，存在績效指標設置較為寬泛、績效自評打分隨意等情況，未形成有效的預算績效管理合力。

（五）地方補助資金編制準確性有待提升。對于地方財政安排屬地中央預算單位的財政資金，中央預算單位預計數(shù)與實際收入往往存在差異。如部分預算單位實行中央和地方財政雙重經(jīng)費保障，地方財政的經(jīng)費保障措施雖在不斷細化和完備，但仍存在收入預算金額確定的時間差等問題，導致部分預算單位年初編報預算時，對于地方財政補助資金難以準確預估。同時，預算單位在獲得地方財政資金后，如與預算編制預估數(shù)有差異，則又容易形成無預算列支或超預算支出的問題。

二、相關(guān)建議

（一）提高預算編制及執(zhí)行管理水平。一是要提高預算編制工作質(zhì)量。如對預算科目進行科學細化，對每項預算的內(nèi)容、數(shù)額、測算依據(jù)等進行明確。對項目預算采取滾動管理，及時清理項目庫、取消到期項目。部門應進一步細化、優(yōu)化相關(guān)操作辦法，真正形成預算編制、預算執(zhí)行、績效評價等預算管理閉環(huán)。二是對預算執(zhí)行嚴格把關(guān)，將預算執(zhí)行的質(zhì)量與效率納入單位預算管理工作考核評價體系。如可在項目預算編制中，嘗試將日常監(jiān)管結(jié)果與項目預算編制相銜接，預算執(zhí)行進度和執(zhí)行質(zhì)量與下一年預算安排掛鉤，將預算執(zhí)行不合規(guī)問題作為下一年度項目預算編制的重要參考，并在預算安排中引入高質(zhì)量預算執(zhí)行激勵因素等。

（二）加強部門預算管理主體責任落實。一是部門黨委（黨組）要加強對預決算編制工作的領(lǐng)導，建立預決算編制工作責任制，實行跨部門協(xié)作、全員參與，落實預算資產(chǎn)財務部門的日常管理責任，發(fā)揮紀檢、審計部門的監(jiān)督責任，確保部門項目支出預算一經(jīng)批復，各部門都按照批復組織項目實施，不隨意調(diào)整項目內(nèi)容和支出預算。二是積極治理預算編制和執(zhí)行“兩張皮”的問題，進一步加強制度建設，提升預算編制的準確性和預算執(zhí)行的剛性約束，發(fā)揮好單位內(nèi)部預算執(zhí)行的常態(tài)化監(jiān)控和跟蹤，及時糾錯糾偏。三是主管部門應著力加強財務和業(yè)務人員的業(yè)務和預算管理培訓，督促學習和知識更新，增強預算約束的自覺性和主動性。

（三）加強對預算執(zhí)行的常態(tài)化監(jiān)管。一是發(fā)揮財政授權(quán)支付和實有資金動態(tài)監(jiān)控聯(lián)動聯(lián)查作用，緊盯預算執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域，突出問題導向，重點圍繞違規(guī)發(fā)放津補貼、應繳未繳非稅收入、違規(guī)劃撥零余額資金等線索，分類排查資金收支行為，并做好違規(guī)問題督促整改，重大違紀問題應依規(guī)移交紀檢監(jiān)察部門處理。二是建立預算執(zhí)行違規(guī)問題定期反饋制度，財政監(jiān)管部門與預算單位共同形成齊抓共管的良好局面，督促中央單位研究完善本部門預算編制和執(zhí)行協(xié)調(diào)機制，推動中央部門提升預算編制的科學性、準確性和完整性。

（四）進一步推進預算績效管理機制建設。一是健全完善預算績效管理制度機制，提升預算編制與執(zhí)行的水平，相關(guān)制度機制要遵循預算管理制度改革的目標和要求，從實際出發(fā)，具體問題具體分析，對癥下藥，舉一反三。二是加強部門績效自評，結(jié)合部門預決算審核等，加強部門項目績效自評審核，提高預算編制的項目績效目標、支出計劃、支出明細的合規(guī)性、合理性，促進管理、提升效益。三是適時引入外部評價和第三方評價，按規(guī)定做好部門預決算公開，督促預算單位提高預算編制和執(zhí)行的科學化、規(guī)范化水平。

（五）建立健全地方補助資金管理體系。一是細化收入預算編制，在預算編制時全面反映中央預算單位各項收入，加強財政資源統(tǒng)籌，科學合理安排預算。同時可建立地方補助資金報備機制，便于財政部門及時掌握。二是積極研究完善地方補助資金管理辦法，明確屬于共同財政事權(quán)事項的地方經(jīng)費保障機制、預算管理制度和支出標準，讓中央單位接收地方財政補助有據(jù)可依、有制可循。三是建立實有資金管理績效評價體系，規(guī)范地方補助資金收支管理流程，完善資金收支績效運行監(jiān)控，將實有資金管理績效評價與完善制度、改進管理和預算安排有機銜接，促進地方補助資金規(guī)范管理，提升績效。