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摘要：招標(biāo)文件是工程招標(biāo)的大綱，是向投標(biāo)單位提供參加投標(biāo)所要知曉的情況及必須遵守的綱領(lǐng)性文件，其質(zhì)量的優(yōu)劣直接影響到招投標(biāo)活動(dòng)、項(xiàng)目的實(shí)施與管理及最終的結(jié)算和決算。本文從多年政府投資項(xiàng)目審計(jì)實(shí)踐入手，分析招標(biāo)文件中時(shí)常存在的問(wèn)題并剖析形成原因，提出相關(guān)建議。 

一、招標(biāo)文件的組成

招標(biāo)文件按其功能可以分成三部分：一是招標(biāo)公告或投標(biāo)邀請(qǐng)書、投標(biāo)人須知、評(píng)標(biāo)辦法、投標(biāo)文件格式等，主要闡述招標(biāo)項(xiàng)目概況和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)規(guī)則。二是工程量清單、設(shè)計(jì)圖紙、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求、合同樣本等，全面描述招標(biāo)項(xiàng)目需求，既是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的主要依據(jù)，也是合同文件構(gòu)成的重要內(nèi)容，對(duì)招標(biāo)人和投標(biāo)人均具有約束力。三是相關(guān)參考資料，供投標(biāo)人了解分析與招標(biāo)項(xiàng)目相關(guān)的參考信息，如項(xiàng)目地址、水文、地質(zhì)、氣象、交通等參考資料。

二、招標(biāo)文件存在的主要問(wèn)題

筆者通過(guò)多年的政府投資審計(jì)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，招標(biāo)文件前后表述不一、與實(shí)踐脫節(jié)的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（一）招標(biāo)文件須知中的投標(biāo)報(bào)價(jià)部分和建設(shè)工程合同樣本中的計(jì)價(jià)方式相矛盾。比如：某市政工程在招標(biāo)文件中規(guī)定“降水費(fèi)用由投標(biāo)單位根據(jù)地質(zhì)勘探報(bào)告及現(xiàn)場(chǎng)勘查情況自行考慮，進(jìn)入投標(biāo)報(bào)價(jià)，結(jié)算時(shí)除工程區(qū)域發(fā)生重大變化外，該項(xiàng)費(fèi)用不予調(diào)整”，而在合同樣本中卻描述為“井點(diǎn)降水結(jié)算時(shí)，按照100元/套天（包括費(fèi)用，已含稅價(jià)、井點(diǎn)安拆費(fèi)用，不含水電費(fèi)用）進(jìn)行計(jì)價(jià)，結(jié)算時(shí)單價(jià)不進(jìn)行調(diào)整，工程按實(shí)際發(fā)生數(shù)進(jìn)行調(diào)整”。兩者結(jié)算方式明顯矛盾，前者為固定總價(jià)包干，而后者則是按固定單價(jià)及實(shí)際發(fā)生的工作量結(jié)算。對(duì)招標(biāo)文件中彼此矛盾的內(nèi)容應(yīng)以哪一款為執(zhí)行依據(jù)？這會(huì)導(dǎo)致在結(jié)算時(shí)不同的利益主體站在不同的立場(chǎng)各執(zhí)一詞。

（二）工程量清單項(xiàng)目特征描述與設(shè)計(jì)圖紙不一致。工程量清單在招標(biāo)文件中具有極其重要的地位，是施工單位用于投標(biāo)報(bào)價(jià)和最終結(jié)算的基礎(chǔ)，而設(shè)計(jì)圖紙是工程量清單編制的最主要依據(jù)。清單應(yīng)嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)意圖編制，但筆者在審計(jì)工作中，屢屢發(fā)現(xiàn)兩者自相矛盾之處。如：某一房建項(xiàng)目，設(shè)計(jì)圖紙中明確規(guī)定砌筑砂漿為預(yù)拌砂漿，但工程量清單的項(xiàng)目特征中卻描述為現(xiàn)場(chǎng)拌和砂漿；而招標(biāo)文件的有關(guān)計(jì)價(jià)條款又規(guī)定：投標(biāo)單位應(yīng)認(rèn)真查看設(shè)計(jì)圖紙，結(jié)合工程量清單及設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行報(bào)價(jià)，結(jié)算時(shí)除工程變更外一律不得調(diào)整。該條款過(guò)分地加大了投標(biāo)人的風(fēng)險(xiǎn)，回避了建設(shè)單位應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，給最終結(jié)算留下了隱患。

（三）招標(biāo)文件與實(shí)際脫節(jié)。如某鋼結(jié)構(gòu)工程，設(shè)計(jì)圖紙對(duì)鋼結(jié)構(gòu)的不同部位分別采用厚型、薄型、超薄型三種防火涂料，招標(biāo)文件對(duì)防火漆規(guī)定了品牌范圍。但由于建設(shè)單位、招標(biāo)代理單位均未做好充分的市場(chǎng)調(diào)研，提供生產(chǎn)防火涂料的廠家并不生產(chǎn)厚型和薄型，為此，在施工過(guò)程中又耗費(fèi)了大量的時(shí)間和精力進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研，重新選擇產(chǎn)品，既人為地增加了工作量，又影響了工期。

三、制約招標(biāo)文件質(zhì)量的主要因素

（一）客觀原因：一是時(shí)間倉(cāng)促。部分項(xiàng)目工期要求緊，建設(shè)單位必須在短時(shí)間內(nèi)完成項(xiàng)目的各項(xiàng)前期手續(xù)，包括通過(guò)招投標(biāo)確定施工單位，因此必須在短短幾天內(nèi)編制出一套長(zhǎng)達(dá)數(shù)百頁(yè)的招標(biāo)文件，如此倉(cāng)促的時(shí)間，難免忙中出錯(cuò)。二是招標(biāo)代理單位水平參差不齊。政府項(xiàng)目招標(biāo)代理單位的選取，會(huì)采用抽簽的模式，這種模式雖客觀地體現(xiàn)了公平公正，但無(wú)法確保每個(gè)項(xiàng)目都選到業(yè)務(wù)素質(zhì)高的招標(biāo)代理單位，這就極易造成招標(biāo)文件編制的漏編、錯(cuò)編現(xiàn)象。

（二）主觀原因：一是建設(shè)單位出于節(jié)約成本考慮，在招標(biāo)文件中設(shè)置加大施工方風(fēng)險(xiǎn)的條款，同時(shí)又要考慮相關(guān)規(guī)定要求，難免顧此失彼。二是建設(shè)單位及招標(biāo)代理單位各部門間的工作機(jī)制不順暢，造成編制招標(biāo)文件時(shí)各部分工作內(nèi)容之間相互脫節(jié)，而編制單位又疏于總體把關(guān)，導(dǎo)致前后矛盾。三是相關(guān)人員責(zé)任心不強(qiáng)、專業(yè)水平不能勝任此項(xiàng)工作，同時(shí)也不排除出于私心故意而為。

四、提高招標(biāo)文件質(zhì)量的措施

（一）加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)代理單位的管理。建設(shè)單位在選擇招標(biāo)代理單位時(shí)，應(yīng)對(duì)其技術(shù)、力量、人員素質(zhì)、過(guò)往業(yè)績(jī)提出明確要求，必要時(shí)設(shè)置答辯環(huán)節(jié)，確保高素質(zhì)的單位參與到招標(biāo)工作中。在實(shí)施過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的考核力度，屢犯錯(cuò)誤或者出現(xiàn)過(guò)嚴(yán)重錯(cuò)誤的代理機(jī)構(gòu)應(yīng)列入黑名單。

（二）建立順暢、合理的工作機(jī)制。無(wú)論是建設(shè)單位還是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，都要通過(guò)順暢、合理的工作機(jī)制，使不同的部門之間能相互把關(guān)、彼此監(jiān)督，確保招標(biāo)文件的每一部分內(nèi)容都能接受全覆蓋的監(jiān)督、審核，不留死角。

（三）工程量清單及標(biāo)底的審核不能流于形式。工程量清單和標(biāo)底均是招標(biāo)文件的重要組成部分，是承發(fā)包人最終確認(rèn)工程結(jié)算價(jià)的依據(jù)。建設(shè)單位應(yīng)安排內(nèi)審部門或委托與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)不同的造價(jià)咨詢單位對(duì)工程量清單及標(biāo)底進(jìn)行審核，對(duì)其嚴(yán)謹(jǐn)性、準(zhǔn)確性、完整性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性把關(guān)，不能流于形式。

（四）充分用好答疑環(huán)節(jié)。招標(biāo)過(guò)程中應(yīng)設(shè)置答疑環(huán)節(jié)，供投標(biāo)人提出招標(biāo)文件中的疑問(wèn)。答疑環(huán)節(jié)應(yīng)留有充裕的時(shí)間，不能走過(guò)場(chǎng)，對(duì)于投標(biāo)人提出的每一個(gè)問(wèn)題，都要認(rèn)真對(duì)待，合理解答，及時(shí)更正投標(biāo)人發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。